L’admission des travailleurs migrants en fonction de l’offre et de la demande

Tous les États régulent l’accès légal des travailleurs migrants au marché de l’emploi. Bien que chaque gouvernement dispose de son propre système d’admission de main-d’œuvre (sélection, recrutement et intégration des travailleurs migrants), les critères les plus fondamentaux pour accéder au marché de l’emploi national sont généralement quantitatifs (nombre/échelle) ou qualitatifs (sélection).

Dans le cadre d’une approche déterminée par la demande, les employeurs doivent démontrer qu’ils ont besoin de travailleurs migrants. Ce besoin, normalement dû à une pénurie de main-d’œuvre sur le marché du travail, est déterminé à l’aide de tests. Les permis de travail peuvent être utilisés pour gérer l’entrée de travailleurs étrangers. Dans le cadre d’un système déterminé par l’offre, les migrants initient eux-mêmes le processus, qui est souvent soumis à un quota ou un plafond. Ils peuvent postuler sans nécessairement avoir d’offre d’emploi. Dans le cadre de cette dernière approche, les gouvernements disposent d’outils, tels que des quotas et un système à points, qui leur permettent d’attirer des travailleurs étrangers possédant des qualifications spécifiques dans des secteurs connaissant une pénurie persistante de main-d’œuvre.

Gestion du marché du travail
Tests concernant le marché du travail, permis de travail et quotas

La régulation de l’entrée des travailleurs migrants a un double objectif. Le premier est de répondre aux besoins du marché du travail ; le second est d’éviter des conséquences négatives pour la main-d’œuvre locale. Les principaux mécanismes comprennent les tests concernant le marché du travail, les permis de travail et les quotas (ou plafonds), utilisés seuls ou parfois en association. Dans le cadre d’une approche déterminée par la demande, des tests concernant le marché du travail sont réalisés avant de recruter tout travailleur étranger. Les employeurs locaux doivent au préalable démontrer que certains postes vacants ne peuvent être pourvus par la main-d’œuvre locale. L’objectif est d'éviter que l’embauche de travailleurs migrants ait une incidence négative sur l’emploi des travailleurs locaux.

Bien qu’il existe différents types de tests concernant le marché du travail, les employeurs qui envisagent d’embaucher des travailleurs étrangers doivent, en général, publier leur offre d’emploi pendant un certain temps auprès de l’agence nationale pour l’emploi. En règle générale, l’employeur doit prouver qu’il ne peut trouver aucun travailleur correspondant au sein de la main-d’œuvre locale dans le délai imparti. Les employeurs peuvent également être tenus d’entreprendre des efforts actifs de recrutement local, tels que la participation à des salons de l’emploi ou la réalisation d’études sur le marché du travail. Ces exigences peuvent toutefois être réduites ou supprimées lorsque les données officielles révèlent une pénurie significative et persistante de main-d’œuvre locale dans une région ou un secteur économique donné (OCDE, 2014a).

Example
Examen du marché du travail au Canada et en Fédération de Russie
  • Un employeur au Canada peut devoir obtenir une étude d’impact sur le marché du travail (EIMT) avant d’embaucher un travailleur migrant temporaire. Ce document est nécessaire pour prouver qu’aucun Canadien ou résident permanent ne peut occuper le poste. Le travailleur migrant ne peut présenter sa demande de permis de travail qu’une fois que l’employeur a obtenu l’EIMT jointe à la lettre d’offre d’emploi et au contrat de travail (Gouvernement du Canada).
  • La Fédération de Russie a également mis en place un double système d’autorisation d’emploi. Les travailleurs migrants doivent présenter une demande de permis de travail et les employeurs, quant à eux, sont tenus d’acquérir des licences pour employer des travailleurs migrants. Le recours à ce système permet de réguler l’afflux de travailleurs migrants dans certains secteurs ou certaines régions (Baruah et Cholewinski, 2006).

Bien que l’examen du marché du travail soit appliqué pour donner la priorité aux travailleurs locaux, de nombreux gouvernements ont également recours à d’autres instruments permettant de parvenir à un équilibre et à un niveau optimal en matière de migration de main-d’œuvre. Parmi ces instruments, figurent les permis de travail temporaires, dans le cadre desquels les migrants sont généralement liés à un employeur déterminé, pour une période de contrat spécifique. Tout changement d’employeur nécessite une nouvelle candidature et la réalisation d’un nouveau test concernant le marché du travail. Certains pays proposent des permis de travail ouverts à certaines catégories de travailleurs migrants, qui permettent à ces derniers de travailler pour n’importe quel employeur pour une période définie.

Une autre méthode visant à réguler le nombre de travailleurs migrants consiste à limiter l’afflux global de travailleurs migrants au moyen d’un quota, exprimé sous la forme d’une valeur absolue ou d’un pourcentage de la main-d’œuvre totale. Les quotas peuvent concerner une profession (suivant les estimations de pénurie de main-d’œuvre) ou s’appuyer sur des accords bilatéraux spécifiques ou, de manière plus générale, sur les besoins démographiques nationaux.

Du point de vue de la gestion efficace du marché du travail, les permis de travail et les quotas présentent tous deux des avantages et des inconvénients. Les quotas peuvent servir de cadre de référence clair tout en explicitant clairement les objectifs politiques du gouvernement. Ce système peut également être utilisé comme outil de gestion, soit pour limiter l’afflux de travailleurs migrants dans certains secteurs et professions, soit pour attirer certaines compétences et qualifications en renonçant à l’examen du marché du travail pour les travailleurs migrants s’inscrivant dans le cadre d’un quota. Toutefois, dans ce dernier cas, rien ne garantit que le travailleur migrant sera employé dans le secteur ou la profession déterminé. Mais en tout état de cause, les quotas et permis de travail sont des outils qui risquent de réduire la réactivité et la flexibilité face aux fluctuations des marchés du travail.

Good Practice
Taxe sur les travailleurs étrangers (Foreign Worker Levy) à Singapour

Cette taxe est un mécanisme de tarification visant à réguler le nombre de travailleurs migrants à Singapour. Chaque secteur - construction, fabrication, chantiers navals, transformation et services – est soumis à des prélèvements différents en fonction des qualifications du travailleur et du nombre de titulaires de permis de travail embauchés. Les taux de prélèvement sont ajustés régulièrement et sujets à un plafond de taux de dépendance (quota), qui indique le taux maximum de travailleurs migrants qu’une entreprise peut employer dans un secteur donné. Par exemple, si le secteur manufacturier dispose d’un quota de 60 %, jusqu’à 60 % de la main-d’œuvre totale d’une entreprise manufacturière pourra être composée de migrants.

Si les travailleurs migrants répondent aux critères de haute qualification, le gouvernement réduira la taxation de l’employeur et prolongera la période maximale d’emploi. Il existe différentes voies pour obtenir le statut de travailleur hautement qualifié dans chaque secteur, mais le processus requiert généralement la preuve d’un diplôme, d’un titre universitaire ou d’un certificat de test.

Source

Gouvernement de Singapour, Ministère de la main-d’œuvre.

Policy Approaches
Régulation du nombre de travailleurs migrants
  • Tenir compte de la diversité croissante des marchés du travail et élaborer des approches sur mesure pour réguler l’accès des migrants au marché du travail national.
  • Réaliser un examen du marché du travail afin d’identifier les besoins en travailleurs migrants en fonction des pénuries de main-d’œuvre dans certaines régions et dans des secteurs spécifiques.
  • Renoncer aux exigences de l’examen du marché du travail ou les réduire, lorsque les données officielles révèlent une pénurie significative et persistante de main-d’œuvre dans une région ou un secteur économique donné.
  • Appliquer des quotas reposant sur des critères objectifs et fondés sur des éléments factuels, plutôt que sur des indicateurs arbitraires.
Évaluation des compétences et des qualifications

Les pays de destination reconnaissent de plus en plus que les contrôles d’accès généraux, tels que les permis de travail et les quotas, devraient s’accompagner d’outils permettant d’attirer des migrants possédant des compétences ou des qualifications spécifiques, en particulier dans des régions connaissant une pénurie persistante de main-d’œuvre.

Example
Pénuries de main-d’œuvre qualifiée en Europe et au Royaume-Uni
  • Le Parlement européen a dressé une liste des « professions à goulot d’étranglement » pour lesquelles les employeurs ont des difficultés particulières à recruter des travailleurs. Il s’agit notamment des soudeurs et des métallurgistes, des charpentiers, des plombiers, des cuisiniers, des serveurs ou des vendeurs, en raison de conditions de travail peu attrayantes. Les pénuries de médecins spécialistes et d’infirmières sont principalement dues à une mobilité insuffisante de la main-d’œuvre, tandis que les difficultés d’embauche de scientifiques, d’ingénieurs et de professionnels des technologies de l’information sont dues à l’absence de travailleurs migrants hautement qualifiés. Cette liste, analysée à l’aide de données sur les postes vacants dans l’ensemble de la région, montre que certains secteurs sont moins aptes à atteindre l’équilibre de la main-d’œuvre ou, du moins, que les postes vacants mettent davantage de temps à être pourvus, malgré l’abondance de l’offre de travailleurs en termes quantitatifs. L’exemple européen montre que l’examen du marché du travail doit être complété par des programmes mieux ciblés (Martin et al., 2015).
  • Le Comité consultatif sur les migrations (MAC), qui fournit au gouvernement du Royaume-Uni des conseils indépendants et fondés sur des données probantes en matière de migration, a été chargé d’établir la liste des professions en pénurie (Shortage Occupation List - SOL). Le Comité a constaté que les aides-soignants et les infirmiers auxiliaires font partie des professions moyennement qualifiées confrontées à une pénurie de main-d’œuvre adaptée pouvant être complétée par des travailleurs migrants. Toutefois, si elles sont rendues plus attrayantes pour les travailleurs britanniques, notamment par l’augmentation des salaires, ces professions n’auront peut-être pas besoin de recourir à des travailleurs étrangers. Parmi les autres professions figurant sur la liste, figurent les bouchers, les maçons et les soudeurs. La SOL fait l’objet d’une révision mineure chaque année et d’une révision majeure tous les trois ans (Comité consultatif sur les migrations, 2000).

Un système à points évalue l’adéquation des candidats en leur attribuant des points en fonction de leurs compétences, de leurs diplômes universitaires, de leurs qualifications professionnelles, de leur maîtrise de la langue et, dans certains cas, de leurs ressources financières pour la période initiale. Ces critères composites ont, à l’origine, été développés afin de repérer les immigrants permanents possédant un ensemble de compétences qui pourraient être intégrées avec succès au marché national du travail. Dans la plupart des cas, les systèmes à points n’exigent pas du candidat qu’il dispose d’une offre d’emploi pour postuler. Ce modèle permet aux pays d’être plus réactifs face à la volatilité du marché du travail car les points sont généralement basés sur la demande d’emploi. Par exemple, en cas de pénurie de main-d’œuvre, les pays peuvent aisément s’approvisionner dans une réserve de candidats pré-approuvés. En cas d’excédent de main-d’œuvre, les pays peuvent procéder à un deuxième tour de sélection en ajoutant des critères supplémentaires (comme le fait de disposer d’une offre d’emploi) ou en organisant des entretiens.

Cependant, le déploiement d’un système à points implique souvent, pour les migrants, d’accepter des emplois qui ne correspondent pas nécessairement à leurs compétences. Les systèmes à points sont principalement limités aux travailleurs migrants hautement qualifiés et englobent les pratiques en vigueur au Canada, en Nouvelle-Zélande et en Australie, comme explicité ci-dessous.

Good Practice
Le système à points
  • Le Canada a été le premier pays à introduire un système à points en 1967 et maintient depuis lors un taux élevé de migration permanente de main-d’œuvre par habitant. Le pays a lancé un système complet d’admission expresse en 2015, dans le cadre duquel les candidats peuvent manifester leur intérêt à travailler au Canada en créant un profil en ligne. Ce profil est ensuite analysé en termes de compétences de base, notamment en ce qui concerne le niveau de qualification, l’expérience professionnelle et la maîtrise de la langue (OCDE, 2016a). Les candidats retenus sont ensuite classés en fonction des besoins spécifiques des provinces canadiennes. Ce système a permis de réduire les délais d’embauche de deux ans à six mois et de mieux répondre aux besoins spécifiques du marché (OCDE, 2016a).
  • La Nouvelle-Zélande et l’Australie ont commencé à recourir à des systèmes à points à deux niveaux, respectivement en 2003 et 2012, afin de permettre le traitement automatique d’un nombre relativement important de demandes préliminaires par le biais d’une procédure de manifestation d’intérêt. Les personnes dont le score est supérieur à un certain seuil ou qui possèdent des qualifications spécifiques pour une catégorie de compétences donnée sont invitées à présenter une demande de permis de séjour et à se soumettre à un processus de vérification approfondi. Les personnes dont le score est inférieur au seuil fixé sont ensuite soumises à une nouvelle sélection afin d’évaluer leur potentiel d’employabilité. Pas moins de 60 % de l’ensemble des migrants qualifiés en Nouvelle-Zélande et 57,7 % des migrants de catégorie professionnelle en Australie ont été admis et employés dans le cadre de ce programme (OCDE, 2014a).
Policy Approaches
Répondre aux besoins de compétences
  • Offrir des mesures d’incitation pour attirer des travailleurs spécifiques dans des secteurs connaissant une pénurie persistante.
  • Envisager d’instaurer des systèmes à points basés sur les besoins spécifiques de votre pays en matière de main-d’œuvre, de sorte que les employeurs puissent réduire les délais d’embauche, rester compétitifs et mieux répondre aux besoins du marché.
  • Envisager d’offrir une voie d’accès à la résidence permanente en tant que mesure d’incitation pour les travailleurs migrants temporaires de tous niveaux de qualification.
Résolution des problématiques liées à l’intégration sur le marché du travail

Des mesures d’intégration rapide sur le marché aident les travailleurs migrants à réussir leur entrée sur le marché du travail, lesquelles sont prévues avant le départ. Le fait de communiquer aux migrants des informations sur le pays de destination, plus particulièrement sur leurs droits et devoirs en tant que travailleurs, constitue l’une de ces mesures (voir la section Adéquation entre l’aide à l’intégration avant le départ et à l’arrivée).

Dans la plupart des pays, les mesures générales de soutien à l’emploi sont malheureusement uniquement accessibles aux migrants qui ont le statut de résidents permanents. De plus, les formations, apprentissages et programmes dédiés aux chômeurs qui s’adressent à la société en général n’intègrent généralement pas les besoins spécifiques des migrants, tels que les barrières linguistiques, des informations claires et précises sur les normes culturelles et les mécanismes informels de recherche d’emploi. Les femmes migrantes sont confrontées à des difficultés et à des obstacles supplémentaires, notamment à un risque plus élevé de déqualification. Des mesures spécifiques doivent être prises pour améliorer leur employabilité et leur participation au marché du travail (pour en savoir plus sur Genre et migration de main-d’œuvre).

Policy Approaches
Faciliter l’intégration sur le marché du travail
  • Fournir des services d’intégration dès que possible aux travailleurs migrants, y compris des cours de langue et de formation civique.
  • Dans les situations où les programmes dédiés aux chômeurs, tels que la formation ou l’apprentissage, sont accessibles uniquement ou principalement aux citoyens et aux résidents permanents, renforcer les incitations à élargir le champ d’application de ces programmes aux migrants également.
  • Identifier les besoins et les forces des travailleurs migrants au niveau individuel afin de pouvoir fournir des outils d’aide pertinents (tels que des cours de langue, des programmes d’orientation sociale et des tests de compétences).
To Go Further
Reconnaissance des compétences et qualifications

Lorsqu’une personne postule à un emploi dans un autre pays, un employeur est autorisé à évaluer ses diplômes ou ses certificats de formation (OIT, 2020b.). Cependant, dans de nombreux cas, les compétences et les qualifications ne sont pas certifiées ou ne peuvent pas être prouvées. Cela peut désavantager les individus lorsqu’ils postulent à un emploi (Ibid.). En l’absence de reconnaissance, il peut être plus difficile pour les travailleurs migrants de trouver un emploi correspondant à leurs qualifications et à leur expérience professionnelle dans d’autres pays. Ces situations sont autant d’occasions perdues pour la communauté d’accueil et son marché du travail. Les travailleurs migrants n’ont souvent d’autre choix que d’accepter un travail nécessitant un niveau de qualification bien inférieur au leur, souvent dangereux, avec une faible rémunération et une durée de travail excessive (Ibid.).

Ces circonstances se traduisent souvent, pour le migrant, par une déqualification ou encore la perte de compétences ou de connaissances après une période significative d’inactivité professionnelle ou de sous-emploi dans un nouveau pays. Dans les pays de l’Union européenne, par exemple, environ 40 % des ressortissants de pays tiers hautement qualifiés travaillent en dessous de leur niveau de qualification. La communauté internationale a établi de nouvelles directives en faveur de la reconnaissance des qualifications étrangères (pour en savoir plus sur les Instruments, initiatives et dialogues internationaux, veuillez consulter le présent chapitre). Certaines normes nationales de reconnaissance des compétences et qualifications étrangères ne sont pas cohérentes avec celles établies à l’échelle internationale, créant ainsi des déficits dans les systèmes d’assurance qualité et d’homologation (Liebig, 2015).

Good Practice
Reconnaissance des compétences et des qualifications des travailleurs migrants
  • Un nombre croissant d’habitants de Zanzibar migrent au Moyen-Orient à la recherche d’un emploi. Il leur est cependant difficile de trouver un emploi décent à l’étranger en l’absence de qualification formelle. Pour résoudre ce problème, l’autorité en charge de la formation professionnelle (Vocational Training Authority - VTA) a travaillé en étroite collaboration avec la communauté internationale pour développer la Reconnaissance des acquis (Recognition of Prior Learning - RPL), un processus qui permet d’identifier, de documenter, d’évaluer et de certifier les résultats de l’apprentissage formel, informel et non formel par rapport aux normes en matière d’éducation et de formation. Grâce à la Reconnaissance des acquis, l’autorité de Zanzibar en charge de la formation professionnelle a sélectionné six professions prioritaires, dont la maçonnerie, la mécanique et la soudure, pour lesquelles une grande partie de la main-d’œuvre est formée et travaille dans le secteur informel. Des milliers de travailleurs de Zanzibar ont alors reçu une certification officielle de leurs compétences et qualifications (OIT, 2019b).
  • Le Cadre de référence des certifications (AQRF) de l’Association des Nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN) constitue un instrument de reconnaissance des compétences et de la mobilité de la main-d’œuvre dans les États de l’ASEAN. Huit niveaux de compétences ont été établis dans ce cadre et approuvés par tous les États membres de l’ASEAN. L’AQRF est volontaire et comprend deux outils de mobilité de la main-d’œuvre : les accords de reconnaissance mutuelle, qui facilitent la mobilité des professionnels qualifiés au sein des États de l’ASEAN, et la reconnaissance mutuelle des compétences, qui se concentre sur les compétences techniques et professionnelles.
  • Face à la pénurie croissante de travailleurs qualifiés, le ministère fédéral allemand du Travail et des Affaires sociales promeut des mesures visant à assurer l’intégration durable des migrants sur le marché du travail. La Qualification FSE dans le cadre de la Loi fédérale sur la reconnaissance offre une structure de reconnaissance et des services de soutien aux migrants, le programme Intégration par la qualification, pour les aider à faire reconnaître leurs qualifications acquises à l’étranger et, à terme, à poursuivre leur carrière en tant que travailleurs migrants qualifiés.
Policy Approaches
Promouvoir l’intégration sur le marché du travail par la reconnaissance des compétences et des qualifications
  • Mettre en place des processus efficaces pour le développement, l’adéquation et la reconnaissance des compétences, afin de prévenir la déqualification, en particulier chez les travailleurs peu ou moyennement qualifiés.
  • Déterminer les compétences des travailleurs migrants en évaluant non seulement leurs qualifications officielles mais également leur expérience professionnelle antérieure dans le pays d’origine et ailleurs.
  • Respecter les normes internationales lors de l’élaboration d’un cadre national pour la reconnaissance des compétences et des qualifications acquises à l’étranger permettant d’assurer une reconnaissance mutuelle tout en évitant de nouvelles lacunes et incohérences dans les systèmes d’accréditation.
  • Mettre en place des conseils professionnels pour contribuer à créer des systèmes d’octroi de licences et de certification et pour faciliter les processus d’accréditation pour certaines professions dans le pays.
  • Renforcer la transparence et la capacité globale des institutions nationales chargées de reconnaître les compétences et les qualifications acquises à l’étranger des travailleurs migrants, afin d’améliorer le contrôle de la qualité et la conformité.
  • Envisager de proposer des formations pour l’acquisition de compétences parallèlement aux initiatives visant à faciliter la reconnaissance des compétences et des qualifications, ce qui pourrait être un moyen d’intégrer les migrants sur le marché du travail tout en leur offrant de nouvelles compétences et opportunités dans les pays de destination.
Messages clés
  • Les critères les plus fondamentaux pour réglementer et faciliter l’accès des travailleurs migrants au marché du travail national sont les pénuries quantitatives ou qualitatives de main-d’œuvre.
  • L’examen du marché du travail est souvent réalisé pour démontrer que certains postes vacants ne peuvent être pourvus par la seule main-d’œuvre locale.
  • Les quotas fixent des limites pour l’afflux global de travailleurs migrants dans les secteurs populaires, mais ils doivent toujours faire l’objet de révisions et d’ajustements constants, en fonction du marché du travail.
  • Les pays peuvent envisager d’utiliser une approche déterminée par l’offre pour attirer des travailleurs migrants spécifiques dans des secteurs connaissant des pénuries qualitatives persistantes. Le système à points en constitue un exemple.
  • Il est souhaitable de prendre des mesures d’intégration rapide sur le marché du travail afin de faciliter et stimuler l’intégration des travailleurs étrangers sur le marché du travail.
  • Lorsque les compétences des travailleurs migrants ne sont pas reconnues, ils peuvent être contraints d’accepter un emploi nécessitant un niveau de qualification bien inférieur au leur, ce qui se traduit souvent par une déqualification. À cet égard, il est essentiel de mettre en place des processus transparents de reconnaissance des compétences et des qualifications des travailleurs migrants.
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