Medidas de aplicación extraterritorial de la gestión de fronteras

Una tendencia a establecer controles en diferentes niveles anteriores a la llegada está induciendo a un número creciente de países a utilizar medidas de inspección previa tales como los visados o las autorizaciones de viaje electrónicas, la información anticipada sobre los pasajeros y los registros de nombres de los pasajeros, que les permiten recopilar información e investigar a los viajeros antes de su llegada a la frontera. Estas estrategias aplicables antes del viaje pueden mejorar la seguridad, al proporcionar a los oficiales de fronteras más tiempo e información. Otros funcionarios mejor preparados pueden así adoptar decisiones adecuadas y detectar a los pasajeros que planteen riesgos de seguridad en una etapa temprana, permitiendo un procesamiento más ágil de los viajeros de bajo riesgo, que difícilmente vayan a incumplir las condiciones de entrada y permanencia, presentar documentos fraudulentos o hacer declaraciones falsas.

Los Estados pueden intentar ejercer una influencia y un control extraterritoriales sobre la gestión de la migración en otros Estados por conducto de sus funcionarios diplomáticos y otros oficiales destacados en esos lugares. Sin embargo, el principio rector es que un Estado no puede adoptar medidas y aplicar sus leyes nacionales en el territorio de otro Estado sin el consentimiento de este. Por lo tanto, la práctica actual es que los Estados acreditan a agregados diplomáticos en las embajadas y consulados para el cumplimiento de funciones especializadas, por ejemplo a agregados laborales o funcionarios de inmigración. Estos oficiales se ocupan de la migración laboral, las cuestiones generales de la inmigración y los intereses y derechos de los nacionales en terceros países, así como de las actividades de control fronterizo. Además, numerosos países destacan ahora a oficiales de enlace en el extranjero para que colaboren con los gobiernos correspondientes y el personal de las aerolíneas en la detección de las personas que viajen con documentos fraudulentos y en la lucha contra el tráfico de migrantes y la trata de personas.

En virtud de los arreglos establecidos mediante acuerdos bilaterales, hay inspectores de inmigración destacados en los aeropuertos extranjeros. Estos funcionarios otorgan todos los vistos buenos para la entrada a su propio país, inspeccionando a los pasajeros que parten hacia ese destino y, a veces, hacia otros países con los que existen arreglos de colaboración. Además, los funcionarios capacitan y asesoran al personal de las aerolíneas y colaboran con él para impedir que viajen personas con documentos de identificación o de apoyo fraudulentos. Los diversos planes establecidos por los países difieren ligeramente en cuanto a su estructura y a los títulos de los cargos y las responsabilidades de los funcionarios destacados en el extranjero, pero la idea principal es siempre la misma: efectuar un control de los pasajeros lo antes posible, para facilitar el viaje de los que tengan más probabilidades de cumplir con las condiciones de la entrada y la permanencia, e impedir los movimientos de los que planteen una amenaza para la seguridad nacional.

Buenas Prácticas
Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos

La Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza aplica una estrategia de autorización previa por la cual el personal destacado en determinados aeropuertos extranjeros realiza una inspección de inmigración completa de los viajeros antes de que se embarquen en los vuelos con destino a los Estados Unidos. Con esta estrategia, los pasajeros pueden desembarcar en los terminales internos de los Estados Unidos sin ulteriores inspecciones de la Administración de Seguridad en el Transporte (TSA). Actualmente hay más de 600 funcionarios destacados en 16 lugares de autorización previa en 6 países, entre ellos Irlanda, Aruba, las Bahamas, los Emiratos Árabes Unidos y el Canadá. En 2019, el personal de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza estacionado en el extranjero sometió a esa autorización previa al 16% (22 millones) de los viajeros que llegaron a los Estados Unidos por vía aérea.

Esta estrategia de autorización previa introduce tecnologías innovadoras en la facilitación de los trámites anteriores a la llegada, como el reconocimiento facial biométrico, que son esenciales para acelerar el procesamiento de los pasajeros, dado el gran volumen de personas que llegan a los Estados Unidos. La Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza establece también nuevas rutas de las aerolíneas a los destinos estadounidenses, y modalidades menos caras para los viajes nacionales, potenciando al mismo tiempo los viajes seguros y eficientes en coordinación con otras autoridades gubernamentales.

Los oficiales de enlace de inmigración son oficiales de enlace destacados cerca de los centros de actividades delictivas, o en países de origen con grandes números de migrantes en situación irregular. Su función es colaborar con los órganos encargados de hacer cumplir la ley a nivel local y con otros organismos internacionales, como la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), para hacer frente a la migración irregular y combatir las redes de la delincuencia organizada (véase más información sobre la recopilación de información de inteligencia y el papel de la tecnología en el capítulo Migración regulada: gestión de fronteras).

Buenas Prácticas
Red de oficiales de enlace de inmigración

En 2004, la Unión Europea estableció una red de oficiales de enlace de inmigración para coordinar las actividades de estos oficiales destacados por los Estados miembros. En esta estructura, los oficiales estacionados en un mismo país forman una red local a los efectos de intercambiar información y coordinar las actividades, las políticas y los cursos de capacitación. Además, mediante un acuerdo adicional, un oficial de enlace de inmigración de un Estado miembro puede ser designado para que defienda los intereses de otros Estados miembros.

Los oficiales de enlace con las aerolíneas son inspectores de inmigración destacados en el extranjero para que capaciten al personal de las compañías aéreas y colaboren con él en la tarea de evitar los viajes de personas con documentos de identidad u otros documentos fraudulentos. Aunque no tienen facultades legales para impedir el embarque de los pasajeros, esa autoridad está implícita ya que, básicamente, estos oficiales comunican a los transportistas que la persona no será admitida en el punto de destino, independientemente del visado que tenga. En este contexto, es fundamental la estrecha colaboración con las compañías aéreas en la facilitación de los trámites previos a la llegada, mediante los controles de la identidad, la confirmación de que el viajero tiene el visado de entrada requerido, la comunicación de información sobre los pasajeros al Estado y otros aspectos.

Aunque la facilitación de los viajes ha sido tradicionalmente una responsabilidad del sector público, las entidades privadas, incluidas las compañías aéreas, están ahora teniendo una participación cada vez mayor. Hay sanciones financieras para las aerolíneas que transportan a migrantes indocumentados. Por esta razón, las asociaciones con el sector privado deben evaluarse cuidadosamente y establecerse aplicando modelos de cooperación transparente y responsable, asegurando el acceso a las buenas prácticas y tecnologías más modernas. De este modo, las compañías aéreas pueden desempeñar un papel crucial en la implementación de los sistemas y procesos y prestar un apoyo eficaz a los gobiernos.

Información anticipada sobre los pasajeros y registros de nombres de los pasajeros

Información anticipada sobre los pasajeros

La información anticipada sobre los pasajeros es un sistema que entraña un acuerdo entre países, y entre las aerolíneas y los gobiernos. Permite a las aerolíneas enviar electrónicamente las listas de pasajeros a las autoridades de inmigración del país de destino antes del inicio del vuelo, para un control previo a la llegada. El principal propósito es facilitar el viaje de los pasajeros que tengan más probabilidades de cumplir las condiciones de la entrada, permitiendo el pronto registro y procesamiento de sus casos y reduciendo así los retrasos en la frontera. Este sistema se limita a un número relativamente pequeños de datos básicos.

Ejemplo
Información anticipada sobre los pasajeros

El programa de información anticipada sobre los pasajeros del Canadá comprende la transmisión de la siguiente información:

• nombre completo

• fecha de nacimiento

• género

• ciudadanía o nacionalidad

• tipo de documento de viaje, país de expedición y número

• localizador de reserva (si existe)

• datos de la lista de embarque del vuelo

Esta información figura en la zona de lectura mecánica (MRZ) de los pasaportes, por lo que puede ser recopilada por las aerolíneas durante la facturación en el aeropuerto. Una vez reunida, la información anticipada sobre los pasajeros se transmite al país de destino, donde se analiza y coteja con bases de datos y listas de alerta como la I-24/7 de la INTERPOL, así como con los visados que puedan haber sido otorgados a los nombres incluidos en la información. Después de ello, la información se pone a disposición de los oficiales de inmigración y aduanas del aeropuerto de llegada. En fin de cuentas, esto conduce a una mayor seguridad, ya que los oficiales tienen más tiempo para identificar a los viajeros que puedan presentar una amenaza y, de ese modo, concentrar la atención en ellos a la llegada del vuelo. Esto supone también un trámite más rápido para la mayoría de los pasajeros que no se considera que requieran una inspección más a fondo y cuyos datos ya han sido captados gracias al sistema de información anticipada. A la llegada, puede ser suficiente que estos pasajeros demuestren su identidad.

En la mayoría de los casos, la información anticipada sobre los pasajeros no se transmite hasta que el vuelo ha despegado. Esto significa que, aunque los oficiales de inmigración tienen tiempo de prepararse para la llegada de las personas que se consideran una amenaza para la seguridad, no pueden impedir que se embarquen en el vuelo. En cambio, cuando esa información se transmite antes del despegue, el sistema puede verificar la información de todos los pasajeros antes de la partida. Esto permite informar a la aerolínea y solicitarle que no autorice el embarque de una determinada persona. Este sistema interactivo se denomina a veces procesamiento por adelantado de los pasajeros o sistema de autorización de transporte.

Image / Video

Fuente

OIM/Samantha Donkin, 2013.

En el marco de este sistema, la compañía de transporte debe obtener el visto bueno del Estado pertinente antes de proporcionar servicios de transporte a los pasajeros de una aeronave, buque o tren que vayan a llegar o se dispongan a partir (o que esté previsto que lleguen o partan) del país. Al verificar la información sobre los pasajeros antes de la partida, este sistema reduce la probabilidad de tener que devolver de inmediato al punto de origen a una persona que no sea aceptada por los funcionarios del punto de destino. Además de aumentar la seguridad, reduce asimismo los costos de las aerolíneas y del control de fronteras (las compañías aéreas pueden recibir multas de miles de dólares si transportan a pasajeros sin la debida documentación), así como las complicaciones innecesarias para los viajeros en cuestión. Algunos países cotejan la información anticipada sobre los pasajeros con la información de los visados de autorización electrónica del viaje y las listas de alerta. Si hay algún problema con el visado, o si el pasajero suscita preocupaciones por motivos de salud o de seguridad, la compañía de transporte recibirá un aviso previo en los mostradores de facturación para que no embarque al pasajero.

Registros de nombres de los pasajeros

Los registros de nombres de los pasajeros se crean cuando se introduce la reserva de un viaje para un pasajero en el sistema de reservas de la agencia de viajes o de la aerolínea. Junto con el nombre y apellido y los detalles del billete aéreo del pasajero, estos registros incluyen normalmente información sobre la fecha y el método de pago del billete, las fechas del viaje, detalles de contacto tales como la dirección, el número de teléfono o el correo electrónico, e información sobre el tipo de asiento y el número, el itinerario del viaje, el billete, el agente de viajes, el equipaje y otras necesidades especiales. Esta información puede ser transferida electrónicamente por las compañías aéreas (método de “transmisión”), o retirada por las autoridades competentes mediante el acceso a las partes de los sistemas de reserva que contienen esos registros (método de “extracción”).

Enfoques de política
Gestión optimizada de la identificación de los viajeros
  • Establecer leyes y directrices de política nacionales con respecto a la recopilación de datos sobre los pasajeros, junto con la disposición de utilizar, transmitir y retener los datos de conformidad con las normas internacionales referentes a la privacidad y la protección de datos.
  • Determinar las capacidades y lagunas técnicas y de información de inteligencia existentes en el país, con inclusión de la estructura de tecnología de la información y las comunicaciones para los sistemas de información anticipada sobre los pasajeros o de registro de nombres de los pasajeros, las herramientas de procesamiento y análisis de datos y los programas informáticos.
  • Integrar los sistemas de información anticipada sobre los pasajeros o de registro de nombres de los pasajeros en los sistemas de procesamiento e información de inteligencia nacionales de un modo que se ajuste a las normas del sector aeronáutico.
  • Proporcionar capacitación y actividades de fomento de la capacidad para el uso de los sistemas de información anticipada sobre los pasajeros o de registro de nombres de los pasajeros junto con los departamentos o ministerios gubernamentales pertinentes, y con las aerolíneas y los expertos del sector.
Para profundizar en el tema
Privacidad y seguridad de los datos

La recopilación de datos personales, incluidos los registros de nombres de los pasajeros y la información anticipada sobre los pasajeros, es considerada por muchos Estados una herramienta importante de seguridad de las fronteras y aplicación de la ley, que facilita los viajes a la vez que previene y detecta los delitos graves. Sin embargo, hay preocupaciones con respecto a la utilidad del sistema de registro de nombres de los pasajeros, especialmente en vista de las disposiciones ya existentes para la información anticipada sobre los pasajeros. Esta última ha suscitado menos objeciones, ya que los datos transmitidos se limitan básicamente a los que figuran en la zona de lectura mecánica de los pasaportes (la información de que disponen las autoridades aduaneras y de fronteras en los puestos de control fronterizos). El registro de nombres de los pasajeros, en cambio, comprende información adicional y más personal, por lo que representa una mayor intrusión en la privacidad.

No obstante estas preocupaciones, el uso de información personal en la gestión de los pasaportes y visados no deja de aumentar. Hay que cuidar que las aprensiones referentes a la privacidad se tengan debidamente en cuenta, y que existan salvaguardias de protección de datos (véase más información al respecto en el capítulo Datos, investigación y análisis para la formulación de políticas). También debe prestarse una atención especial a la biometría. La recopilación de datos biométricos no debería ser arbitraria y debería realizarse tras un cuidadoso balance de su utilidad para la seguridad y los problemas que suscita con respecto a la privacidad. Las reglas de protección de datos exigen que solo se reúnan datos biométricos cuando esté claramente justificado. Cuando se considere que existe esa justificación, los datos biométricos deberían tratarse de un modo seguro y acordado y utilizarse exclusivamente para el fin declarado, respetando asimismo el periodo máximo durante el cual las autoridades podrán conservar esos datos.

Buenas Prácticas
Reglamento General de Protección de Datos

Los proveedores de servicios externos que ofrecen servicios de visado en todo el mundo tuvieron que introducir cambios en el modo en que trataban los datos después de abril de 2016, cuando la Unión Europea aprobó el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) en medio de la creciente preocupación por la seguridad de los datos personales a raíz de las usurpaciones de identidad y otros usos poco éticos. El nuevo reglamento exige a las empresas, incluidas las que prestan servicios de visado, que ofrezcan un grado razonable de protección de los datos personales, como los datos básicos sobre la identidad (nombre, apellido, número de identificación), los datos de la web, los datos sanitarios y genéticos, biométricos, raciales o étnicos, y la información sobre las opiniones políticas o la orientación sexual, entre otros.

Los cambios que tuvieron que efectuar las empresas que ofrecen servicios de visado confieren a los ciudadanos un mayor control sobre sus datos personales procesados por un proveedor de servicios externos. Además de la regla de que el ciudadano tiene que dar su “consentimiento claro y afirmativo” al tratamiento de sus datos, el nuevo Reglamento General reconoce también el derecho del ciudadano a solicitar que sus datos sean borrados de la base de datos de un proveedor de servicios.

Los proveedores de servicios de visado que no cumplen con el Reglamento General de Protección de Datos son sancionados con multas de hasta 20 millones de euros, o el 4% de la cifra de negocios anual de la organización, si esta suma es más alta. Las pesadas sanciones alientan a las empresas a prestar una cuidadosa atención a las reglas. Así como el Reglamento General afecta a los proveedores de servicios externos de visado, afecta asimismo a las agencias de viajes y las empresas conexas, debido al gran volumen de datos personales y sensibles que también ellas procesan.

El Reglamento General se aplica a los Estados miembros de la Unión Europea. Otras naciones también han optado por aplicar esas reglas, porque el RGPD se ha convertido en una referencia mundial en lo que respecta a las normas de privacidad y repercute en el modo en que los proveedores de servicios externos desarrollan sus actividades.

Enfoques de política
Defensa del derecho a la privacidad y protección de los datos personales
  • Los servicios que recopilan datos biométricos para la inmigración deberían estar sujetos a amplias normas de calidad de la información y prestación de servicios que garanticen la seguridad, privacidad y protección de los datos personales.
  • Deberían existir salvaguardias técnicas que permitan verificar que la información sobre los migrantes y los viajeros se reúne, almacena y transmite de forma segura, utilizando la criptografía. Estas medidas evitan el acceso no autorizado a esa información.
  • Los datos personales deberían eliminarse de los sistemas de recopilación una vez que hayan sido correctamente transmitidos a los sistemas de identificación de los servicios de inmigración.
  • Los datos personales solo deberían compartirse con los países asociados fiables, previo consentimiento informado de los interesados y de un modo que respete las leyes sobre la privacidad, las libertades civiles y los derechos humanos.
Mensajes clave
  • Los procedimientos previos a la llegada, que incluyen una investigación preliminar de las personas que llegarán y la comunicación por adelantado de los nombres de los pasajeros por la compañía de transporte, deberían cumplir el principio de no discriminación y respetar el derecho a la privacidad y a la protección de los datos personales.
  • Las medidas empleadas por los Estados para inspeccionar a los pasajeros antes de la llegada comprenden el despliegue de oficiales de inmigración en aeropuertos y embajadas del extranjero y, en medida creciente, el uso de sofisticados sistemas para la transmisión electrónica de información a las autoridades de inmigración y de fronteras antes de la llegada de los pasajeros.
  • La información anticipada sobre los pasajeros y el registro de nombres de los pasajeros son dos respuestas técnicas que agilizan la identificación de los viajeros y facilitan la gestión de las fronteras a la vez que fortalecen su seguridad.
  • La privacidad y seguridad de los datos son preocupaciones importantes para diversos Estados que han impuesto medidas estrictas en relación con la recopilación, el procesamiento, la conservación y la destrucción de los datos personales y biométricos.