Facilitación de los trámites previos a la llegada: gestión de pasaportes y visados

Los documentos oficiales que facilitan la migración son el pasaporte y el visado. Estos documentos permiten a la creciente población móvil del mundo cruzar fronteras de manera regular. La función de un pasaporte es identificar a los ciudadanos de un Estado en beneficio de los países extranjeros, y garantizar a los ciudadanos su derecho al retorno. El pasaporte es importante también para brindar protección y apoyo a los ciudadanos de un Estado en el extranjero y es una prueba de la nacionalidad.

Los visados se utilizan para facilitar la entrada de nacionales extranjeros a un país. Un visado permite a un no ciudadano viajar y solicitar el permiso de entrada a un Estado. El hecho de tener un visado no garantiza la entrada al Estado, pero sí indica que un oficial de este –por ejemplo un funcionario consular de una embajada en el extranjero, las autoridades de inmigración en las fronteras u otro oficial de la capital– ha determinado que el solicitante puede tener derecho a la entrada para un fin específico. Son los inspectores de los puestos fronterizos, sin embargo, en su calidad de guardianes de las fronteras del Estado, los que tienen la responsabilidad de autorizar efectivamente la entrada de los viajeros al Estado, con una situación especificada y por un periodo de tiempo determinado. La entrada de una persona que esté en posesión de un visado puede ser denegada si el oficial del Estado decide que las circunstancias lo justifican.

La seguridad de los viajes internacionales depende de la fiabilidad de los documentos de identidad nacionales presentados para obtener los pasaportes y visados. Para identificar al solicitante y verificar la ciudadanía, puede utilizarse una combinación de documentos. Algunos Estados tienen bases de datos seguras para confirmar la identidad y la ciudadanía. Otros incorporan la información de identidad en una única tarjeta expedida al ciudadano, que incluye los detalles de los certificados de nacimiento, matrimonio, ciudadanía o naturalización.

La iniciativa de normalizar los pasaportes comenzó durante la Primera Guerra Mundial como medida de facilitación y de seguridad. Ahora, muchos Estados están introduciendo medidas de mayor seguridad, incluida la recopilación de datos biométricos, en respuesta a la amenaza de la delincuencia organizada transnacional. Los Estados evalúan continuamente la necesidad de mejorar la calidad y seguridad de sus sistemas de pasaportes y visados teniendo en cuenta las amenazas para la seguridad mundial. Dicho esto, aunque los objetivos relacionados con la migración y la seguridad se han vuelto cada vez más importantes, está ampliamente aceptado que la enorme mayoría de los solicitantes de visados no plantean ningún riesgo migratorio o de seguridad para los Estados. En realidad, esas personas no solo no son un riesgo, sino que reportan beneficios sustanciales.

En respuesta a la situación actual en materia de seguridad, algunos gobiernos han modificado sus actitudes con respecto a la facilitación de los trámites previos a la llegada mediante la gestión de los pasaportes y visados. En los últimos decenios, los Estados han operado de diferentes maneras: algunos han eximido del requisito de visado de entrada a los nacionales de ciertos países, de manera unilateral o sobre la base de la reciprocidad; otros otorgan una aprobación previa a los viajeros de países exentos de visado, ya sea mediante un visado universal o una autorización de viaje electrónica. Además, existen diferentes tipos de visados, en lo que respecta al propósito y la duración (es decir, para visitas breves o para la residencia temporal o permanente), que cumplen fines específicos. Así pues, un régimen de visados, aun siendo principalmente un instrumento de facilitación, es también, para los Estados, una herramienta fundamental de control de los riesgos de seguridad o de la probabilidad de migración irregular. La seguridad de los viajes internacionales se cimienta en la prueba de la identidad y la ciudadanía y en una expedición de visados bien administrada.

Los Estados tienen la obligación de respetar los derechos y expectativas de los solicitantes y titulares de visados. Por su parte, los titulares de visados tienen la obligación de cumplir voluntariamente las condiciones establecidas en estos. Los Estados prefieren concentrarse en mayor medida en la prevención y disuasión de las entradas irregulares, con respecto a lo que permite el visado, que en multar, detener o expulsar a las personas que incumplen las reglas. Una gestión competente de las fronteras facilita el comercio, los viajes y el turismo, de conformidad con los intereses sociales, económicos y de seguridad nacional del Estado. Una plataforma codependiente de facilitación y gestión de fronteras alienta la expedición de millones de visados concedidos mediante una interacción constructiva con los migrantes y viajeros.

Los datos pueden utilizarse para evaluar los perfiles de migrantes que un gobierno desea atraer sobre la base de varios parámetros (como la edad, el género o el conjunto de competencias). También pueden emplearse para formular categorías de visados según las brechas demográficas. Por ejemplo, las tendencias de los datos relacionados con la mortalidad podrían indicar la necesidad de atraer a enfermeras u otros profesionales médicos internacionales, mientras que los datos sobre el estado civil y las personas a cargo repercutirán en los visados para la reunificación familiar. Los datos sobre los cambios demográficos –como los cambios de los indicadores per cápita y las estadísticas sobre el envejecimiento u otras tendencias de la población– ayudarán a comprender mejor las repercusiones económicas, sociales y ambientales. En este sentido, los datos nacionales pueden servir para orientar la política de concesión de visados y su planificación, a la vez que se evalúan los programas de visado vigentes y se vigilan las tendencias en relación con otros ámbitos de política. Por ejemplo, un cotejo de los datos sobre las prestaciones sociales, los sistemas de seguridad social o los registros médicos con los registros de las llegadas y las partidas permitirá determinar los detalles de la residencia con exactitud.

Los datos pueden servir también para juzgar la validez de la información proporcionada en las solicitudes de pasaportes y visados e identificar documentos tales como los certificados de nacimiento. Por ejemplo, un Estado podría cotejar la información específica proporcionada en las solicitudes de visado utilizando, de manera confidencial, las bases de datos en línea fiables producidas por oficinas del registro civil, empleadores, escuelas, bancos, oficinas de expedición de pasaportes y otras entidades similares. Sin embargo, esto será problemático si el Estado carece de la capacidad de detectar fraudes o tiene una escasa infraestructura de telecomunicaciones o de bases de datos. En estos casos pueden ser necesarias visitas a las autoridades de expedición para determinar, mediante una inspección secundaria, la autenticidad de ciertos documentos de viaje o reclamaciones. Además, los laboratorios forenses con equipo especializado—microscopios, lectores de pasaportes, lámparas de luz ultravioleta y otras fuentes de captación de imágenes— cumplen un papel clave en la detección de otras características de seguridad contenidas en los documentos.

A nivel internacional y regional, pueden utilizarse determinados datos para fundamentar las decisiones sobre las exenciones de visado. Aunque algunos gobiernos eliminan los requisitos de visado para los ciudadanos de ciertos países sobre la base de la reciprocidad, otros intentan facilitar la movilidad de los viajeros fiables sobre la base de los datos. El factor principal suele ser el porcentaje de visados rechazados de ciertos países (típicamente inferior al 3%) dimanante de los datos nacionales. Pero otros indicadores útiles son las tendencias migratorias, los intereses comerciales y las preocupaciones de seguridad relacionadas con la lucha contra el terrorismo y la seguridad de los documentos. A este respecto, pueden ser de utilidad las siguientes fuentes de datos internacionales y regionales:

• La Iniciativa del Mecanismo de Seguimiento de la Migración Mixta (4Mi) (sitio web en inglés), un enfoque innovador y de bajo costo para la recopilación y el análisis de datos sobre los flujos migratorios irregulares, inicialmente a partir del Cuerno de África.
• La Matriz de Seguimiento de los Desplazamientos (sitio web en inglés), un sistema que permite rastrear y vigilar la movilidad humana y los desplazamientos causados por desastres naturales y antropógenos y que recopila valiosos datos sobre los movimientos y la evolución de las necesidades de las poblaciones desplazadas y los migrantes a nivel nacional y regional. Los datos reunidos se refieren a la situación antes, durante y después de los desastres. Para su uso correcto, es fundamental entender cómo se recopilaron y procesaron.
• La Base de datos sobre los documentos robados y perdidos, de la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), que contiene 84 millones de registros de documentos de viaje perdidos, robados o anulados, entre ellos pasaportes, cédulas de identidad, visados y salvoconductos de las Naciones Unidas, así como documentos en blanco robados.
• El Portal de Datos Mundiales sobre la Migración, que ofrece estadísticas migratorias vigentes y completas e información fiable sobre datos relativos a la migración en todo el mundo. Esta página, en particular, resume los datos fundamentales relativos a la migración irregular, proporcionando una lista de estadísticas fidedignas sobre las poblaciones y los flujos por región.
• La Oficina Estadística de la Unión Europea, Eurostat (disponible en alemán, francés e inglés), que recopila los datos pertinentes sobre las entradas denegadas en las fronteras externas y sobre los nacionales de terceros países detectados en el territorio de la Unión Europea en situación irregular y expulsados. Además, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, Frontex, publica análisis de riesgos trimestrales y anuales e informes sobre los cruces de fronteras irregulares, las detecciones de estancias irregulares y los retornos forzados y voluntarios.
• En América, el Centro de Investigaciones Pew (sitio web en inglés) produjo estimaciones anuales de las poblaciones de migrantes irregulares desde 2000 hasta 2016, mientras que el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos (sitio web en inglés) elaboró esas estimaciones para el periodo 1990-2012.

Véase también el capítulo Datos, investigación y análisis para la formulación de políticas.

La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) se considera la principal fuente de normas sobre los viajes internacionales y la documentación conexa. El fundamento de las normas sobre los pasaportes y visados y su producción y expedición en todo el mundo radica en un manual de referencia de la OACI (DOC9303), que es el instrumento jurídico internacional de más amplia aceptación (véase más información sobre el derecho aeronáutico en el capítulo Derecho internacional sobre migración).

La expedición de documentos de viaje facilita el ejercicio del derecho humano de abandonar cualquier país y de volver al país propio. Este derecho fue expresado por primera vez en la Declaración Universal de Derechos Humanos, pero ahora forma parte también de otros instrumentos fundamentales de derechos humanos, que se enumeran en el cuadro siguiente. Hay circunstancias, sin embargo, en que los Estados pueden ejercer su derecho de impedir los cruces de fronteras, incluso de sus propios ciudadanos (Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales, 2005, disponible en inglés). La libertad de circulación puede restringirse en la medida en que lo permita la ley y sea necesario para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud pública, la moral pública o los derechos y libertades de otros, y compatible con los otros derechos reconocidos en el derecho internacional.

Además, como entidades soberanas, los Estados tienen el derecho de decidir quién puede entrar y permanecer en su territorio. Este derecho se acompaña de un conjunto de responsabilidades y obligaciones jurídicas establecidas en el derecho internacional. En la mayoría de los casos, los Estados promulgarán su legislación interna e implementarán las políticas de inmigración de un modo que respete los principios de los instrumentos internacionales. En la normativa de derechos humanos, la libertad de circulación es un derecho humano, aunque no entraña el derecho a entrar y permanecer en un Estado que no sea el país propio, salvo cuando el Estado tenga la obligación de admitir a la persona en virtud del derecho internacional (por ejemplo en aplicación del principio de no devolución).

Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

Una de las cuestiones clave tratadas en la Agenda 2030 en relación con la gestión de pasaportes y visados es la migración segura, ordenada y regular (meta 10.7). La Agenda 2030 reconoce también el efecto de las contribuciones no financieras de los migrantes y las diásporas al desarrollo sostenible en los países de origen y de destino. Esas contribuciones comprenden la transferencia de conocimientos y competencias, el compromiso social y cívico, y el intercambio cultural. Para que ello sea posible, se requieren estructuras de expedición de visados robustas y basadas en datos comprobados. La gestión de pasaportes y visados está vinculada asimismo a la meta 16.9, que subraya el compromiso de los Estados miembros de proporcionar una identidad legal a todas las personas, incluida la inscripción del nacimiento.

La seguridad de los viajes internacionales depende de la fiabilidad de los documentos y de los sistemas de cooperación internacional y regional en la gestión de pasaportes y visados. Por consiguiente, la facilitación de los trámites previos a la llegada es un componente frecuente de las conversaciones que apuntan a alcanzar la cohesión regional y evitar los eslabones débiles que pudieran ser explotados por viajeros que intenten entrar por vías irregulares. En estos temas se centran a menudo varios mecanismos de consulta interestatales sobre migración, como los siguientes: