Para que el sistema de gobernanza mundial de la migración beneficie a los Estados, los migrantes y las sociedades, las personas cuyos movimientos deben regularse han de intervenir en la elaboración y la mejora de los marcos, las instituciones y los procesos pertinentes. Sin embargo, es sumamente difícil integrar a los migrantes en este tipo de sistemas, en particular porque no siempre está claro quién puede representar sus intereses en un contexto dado.
En esta sección se examinan los esfuerzos recientes por aumentar la cooperación internacional en la gestión de los movimientos de personas. Esos esfuerzos culminaron en la aprobación del Pacto Mundial para la Migración.
Los Estados siguen teniendo la responsabilidad primordial de las decisiones relacionadas con la migración. Sin embargo, ha habido un creciente reconocimiento —plasmado en el Pacto Mundial para la Migración— de que ningún Estado podrá gestionar adecuadamente la migración internacional actuando de forma unilateral. Las políticas unilaterales tienden a pasar por alto los intereses de los demás actores, y a menudo generan respuestas sin visión de futuro. En los dos últimos decenios se han hecho grandes progresos en el establecimiento de normas, reglamentos y procesos de adopción de decisiones internacionales para gestionar la migración de manera colaborativa. Sin embargo, en comparación con otros procesos transnacionales, como el movimiento mundial de bienes y capitales, queda mucho por hacer para lograr la plena cooperación internacional.
Varios factores han obstaculizado los avances en el establecimiento de un sistema más coherente de gobernanza mundial de la migración (Martin y Weerasinghe, 2017):
- Las preocupaciones por la soberanía. La migración afecta a la soberanía directamente, a través de sus efectos en la protección de fronteras, el crecimiento económico, la cohesión social, la población, los valores culturales y religiosos y, en fin de cuentas, el significado de la ciudadanía. Estos efectos se hacen sentir en los países de destino, de origen y de tránsito por igual.
- El frecuente carácter controvertido de la migración en la política interna. Aunque no suele ser un tema de primer orden, la migración ha tenido repercusiones profundas en los resultados electorales cuando la población teme sus efectos en combinación con otros factores, como el cambio económico, social o cultural.
- Los frecuentes conflictos de los Estados con respecto a sus propios intereses en materia de migración, que dificultan su interacción constructiva con los demás en los foros internacionales.
- La asimetría de poder natural entre los países de origen y de destino. Los primeros son normalmente países menos poderosos y de ingresos más bajos, mientras que los segundos tienden a ser potencias regionales o mundiales dominantes, que utilizan sus derechos soberanos para decidir quién está autorizado a entrar y permanecer en su territorio (Khadria, 2009). Esto se aplica de igual forma a la migración Sur-Sur y Sur-Norte.
La raíz del problema, sin embargo, es que la búsqueda de un terreno común con respecto a la migración es difícil porque los objetos fundamentales de esos esfuerzos son personas, a diferencia del caso de los acuerdos e instituciones mundiales que tratan sobre el movimiento de bienes y capitales. Como observan Martin y Weerasinghe (2017) en su aportación al Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2018:
artículo
Fuente
Martin y Weerasinghe, 2017
La cooperación internacional tiene tres componentes principales:
- las normas y principios jurídicos que determinan el modo en que los Estados abordarán el tema;
- los mecanismos para facilitar la consulta interestatal, la cooperación entre los Estados y, en definitiva, la adopción de decisiones;
- las organizaciones internacionales, que ayudan a los Estados y otros actores interesados a cumplir los objetivos acordados de conformidad con las normas y los principios aprobados.
En los últimos 30 años ha habido un avance importante en el fortalecimiento de cada uno de estos componentes de la cooperación internacional.
Por ejemplo, con respecto al primero, los Estados han aprobado convenciones jurídicamente vinculantes sobre los derechos de todas las personas, incluidos los migrantes, junto con protocolos sobre la trata de personas y el tráfico de migrantes (véanse los capítulos Tráfico de migrantes y Trata de personas y formas conexas de explotación y abuso). La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo, aprobados mucho antes que esos instrumentos, han sido interpretados durante este periodo para ofrecer protección a una gama más amplia de personas, incluidas las que sufren persecución por motivos de género.
Con respecto a los mecanismos para facilitar la cooperación interestatal, estos mecanismos existen tanto dentro del sistema de las Naciones Unidas como en el marco de procesos dirigidos por los países a nivel regional, interregional y mundial (véase el capítulo Diálogo interestatal sobre políticas migratorias). A través de las consultas y la cooperación promovidas por estos mecanismos, los Estados han logrado asimismo aprobar principios no vinculantes y prácticas recomendadas para el desarrollo (Objetivos de Desarrollo Sostenible, 2015), la protección internacional de los desplazados por amenazas naturales y los efectos del cambio climático (Iniciativa Nansen, 2015), los migrantes en países con situaciones de crisis (Iniciativa Migrantes en Países en Situaciones de Crisis, 2016) y otros ámbitos (véase más información a este respecto en el capítulo Iniciativas y compromisos en materia de migración). La Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Refugiados y los Migrantes de 2016, que dio lugar a la Declaración de Nueva York, allanó el camino para la Cumbre de Marrakech, en que se aprobó el Pacto Mundial para la Migración. Este es el primer marco internacional que aborda de forma integral todos los aspectos de la migración.
El tercer componente de la cooperación internacional está formado por las instituciones que facilitan la colaboración, la creación de consensos y la aplicación de las medidas acordadas (véase el capítulo Actores y asociaciones en el ámbito de la migración). Hasta 2016, ningún organismo de las Naciones Unidas tenía por único mandato ocuparse de los migrantes que no fueran refugiados, aunque varios de ellos trataban asuntos relacionados con la migración. Ese año, la OIM se sumó al sistema de las Naciones Unidas. Otro cambio fue el de 2018, cuando el Secretario General de las Naciones Unidas creó la Red de las Naciones Unidas sobre la Migración, como sucesora del Grupo Mundial sobre Migración, para “centrar la atención en las cuestiones en que un enfoque común del sistema de las Naciones Unidas puede añadir valor y generar resultados e impactos fácilmente mensurables” (Red de las Naciones Unidas sobre la Migración, 2019).
Para profundizar en el tema
Para profundizar en el tema …
- Newland, K., McAuliffe, M. y Bauloz, C., Novedades en la gobernanza mundial de la migración: actualización del Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2018 (capítulo 11 del Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2020), 2019.
Mensajes clave
- Aunque la soberanía nacional sigue siendo el principio fundamental de la gestión de la migración, existe un creciente reconocimiento de que ningún Estado podrá gestionar adecuadamente estos movimientos mediante una actuación unilateral.
- Para la cooperación internacional se requieren normas y principios jurídicos acordados, mecanismos de consulta interestatal y adopción de decisiones conjuntas, e instituciones que faciliten la cooperación.