Elementos de una implementación eficaz

Liderazgo y gobernanza

• Arreglos de gobernanza claramente definidos para guiar la implementación de manera transparente y responsable, gestionar el riesgo, determinar los recursos y unir a todos los agentes de implementación en un propósito común. Deben acordarse las funciones y responsabilidades. Los arreglos de gobernanza pueden ser sencillos y consistir, por ejemplo, en un único comité directivo, o complejos, con múltiples grupos de trabajo que rindan cuentas a un comité central. En cualquiera de los dos casos, será importante garantizar la representatividad geográfica y de género en esos comités o grupos consultivos.
• Un ejecutivo de la categoría adecuada y con la autoridad necesaria para crear y gestionar el proyecto internamente y en relación con las demás instituciones de implementación.
• Participación de jurisconsultos que velen por que la implementación no contravenga la legislación nacional ni las normas internacionales aplicables.

Planificación y gestión del proyecto

• Preparación crítica de un plan que establezca los fundamentos de la implementación: las cuestiones del cómo, qué, cuándo, dónde y para quién, teniendo en cuenta los recursos y los plazos disponibles, así como las nuevas tecnologías previstas.
• Herramientas de seguimiento sencillas, como hojas de cálculo, diagramas de flujo y cuadros de acciones, que funcionan bien. Para los esfuerzos de mayor envergadura, como aquellos en que participen múltiples partes y actores, pueden ser necesarias herramientas de planificación y gestión de proyectos más sofisticadas.
• Uso de sistemas y herramientas de seguimiento de las finanzas y de los avances realizados (en las actividades y resultados), entre otras cosas mediante el empleo de datos sobre el desempeño debidamente desglosados.
• Creación de un equipo del proyecto con las competencias pertinentes y la debida representación geográfica y de género, incluidos los mecanismos de coordinación del proyecto; los miembros del equipo deberán saber cómo llevar a cabo la intervención de política para que sea compatible con la legislación nacional y las normas internacionales aplicables. (Véanse más detalles sobre la aplicación de la gobernanza con perspectiva de género en el capítulo 1.3.3 Género y migración.)

Comunicación e interacción

• Comunicación eficaz con los interesados, tanto internos como externos, para lograr la aceptación, generar un sentimiento de identificación con la política, reducir la resistencia a su implementación y velar por que se aplique un enfoque basado en los derechos.
• Definición clara de los principios y el proceso para la interacción con las partes interesadas (descritos en las secciones Necesidad de una infraestructura institucional apropiada para la formulación de políticas, del capítulo  y Consultas, del capítulo Datos, investigación y análisis para la formulación de políticas). Esfuerzos focalizados por entender, definir y alinear los aspectos importantes para los interesados y sus funciones en la implementación: por ejemplo, se necesitarán comunicaciones específicas para el personal que deba realizar tareas nuevas o modificadas o aplicar otras normas; y esfuerzos de colaboración con las partes interesadas de la comunidad para llegar a las personas a las que la política esté dirigida o vaya a afectar de alguna otra manera, asegurándose de no pasar por alto a ningún grupo (por ejemplo, sobre la base del género, la edad u otra característica pertinente).
• Inclusión de las personas y comunidades directa e indirectamente afectadas por la política, cuando corresponda. Esas personas y comunidades deberían ser representativas de los grupos afectados en términos de género, edad y otros factores.
• Medidas para asegurarse de que la intervención promueva la igualdad y la inclusión y no discrimine a ningún grupo. Esto supondrá reflexionar sobre aspectos tales como la necesidad de asistencia (por ejemplo, de servicios de traducción) para la participación provechosa de los interesados, sobre todo cuando se trate de grupos particularmente excluidos, y la capacidad de la intervención de reforzar el respeto de los derechos, tanto por quienes apliquen la política como por quienes resulten afectados por ella.

• Gobierno de Australia, Departamento del Primer Ministro y el Gabinete de Gobierno, Guide to implementation planning, 2014.
• Brynard, P., Policy implementation: lessons for service delivery, 2015.
• Kettner, P. M. y otros, Designing and managing programs: An effectiveness-based approach, 2017.
• Dufvenmark, Enfoque de programación basado en los derechos, 2015. Aunque centrado en la implementación de programas y proyectos, este manual contiene ideas útiles sobre cómo asegurarse de que las intervenciones cumplan las normas relativas al respeto, la protección y el ejercicio de los derechos humanos.

En este ejemplo, el Gobierno central ha tomado la decisión de implantar una política de gestión de la identidad para los no nacionales. La necesidad de esta respuesta de política particular fue determinada en el marco de una estrategia nacional integral sobre la migración que incluía un pilar de trabajo referente a la gestión eficaz de las fronteras. En la etapa de formulación se seleccionó el registro biométrico de los no ciudadanos a la entrada y salida del país como opción de política preferida, lo que haría necesaria una modificación de las leyes nacionales sobre migración para autorizar la obtención de datos biométricos. La política se sometió luego a una evaluación de derechos humanos para verificar que toda injerencia en los derechos a la privacidad fuera necesaria, legítima y proporcionada. También se tomaron en consideración los avances regionales en las tecnologías biométricas, a fin de optimizar la compatibilidad con miras a las oportunidades futuras de intercambio de datos. Ahora, la política está adoptada y se han aprobado las leyes y conseguido los fondos necesarios para aplicar la nueva tecnología en dos aeropuertos internacionales y, gradualmente, en múltiples puestos fronterizos terrestres. El ministro competente se ha comprometido a implementar el proyecto en el plazo de 12 meses y ha insistido en que la implementación no debe superar el presupuesto asignado, que se basó en un cálculo de los costos realizado durante la etapa de formulación.

¿Qué enfoque del liderazgo y la gobernanza podría respaldar la implementación?

La aplicación de un cambio de política basado principalmente en una nueva tecnología exige un equipo multidisciplinario, con un director eficaz y dotado de las debidas facultades. La dirección de estos proyectos es compleja, debido a la necesidad de:

• realizar adquisiciones (de soluciones de tecnología de la información) y gestionar los recursos;
• desarrollar y poner a prueba la tecnología, e impartir la capacitación correspondiente;
• elaborar procedimientos, por ejemplo, los procedimientos operativos estándar que establecen los procesos de trabajo y los marcos para garantizar la protección de datos (véanse más detalles sobre el derecho a la privacidad y la protección de datos en el capítulo  Datos, investigación y análisis para la formulación de políticas);
• aplicar herramientas de comunicación, entre otras cosas para las campañas de información de los migrantes.

El nombramiento de un director de categoría suficientemente alta y con las competencias, la experiencia y las facultades necesarias para dirigir la labor del organismo o ministerio encargado de la implementación y de los que la apoyen es fundamental para el éxito de un proyecto polifacético y de alto costo.

Un equipo de implementación ideal para este proyecto técnico de gran envergadura podría incluir una combinación de funciones especializadas y generales. El director principal, que rendirá cuentas directamente al ministro, puede necesitar un equipo que comprenda a especialistas internos en tecnologías de la información para que trabajen con los proveedores externos de esas tecnologías; oficiales de fronteras experimentados con un conocimiento de trabajo profundo de los procesos aplicados; gestores de las compras y los contratos; especialistas en gestión de recursos; expertos en comunicaciones y capacitación; y expertos en asuntos jurídicos y relativos a la privacidad. Idealmente, el equipo debería ser diverso y representativo, en términos geográficos y de género, en particular en la selección de los oficiales de fronteras, para que se tengan en cuenta diferentes puntos de vista y opiniones.

Dadas las múltiples esferas de trabajo, una estructura de gobernanza apropiada podría consistir en un comité directivo central diverso y representativo, con múltiples equipos de tareas que le rindan cuentas: por ejemplo, un grupo de procesos técnicos y de trabajo; un grupo de compras y recursos; un grupo de procedimientos y capacitación; y un grupo de comunicaciones. Puesto que se deberá rendir cuentas al ministro competente, se requerirán mecanismos para informar regularmente sobre los progresos realizados por cada equipo de tareas, incluidos los riesgos detectados en la implementación y las medidas propuestas para mitigarlos. La dirección del proyecto debería vigilar los progresos en el cumplimiento de los objetivos fijados, velando por que el proyecto no se desvíe de su propósito. Los expertos en asuntos jurídicos y de privacidad asesorarán a la dirección superior en lo que respecta a la compatibilidad del diseño y la ejecución de la implementación con el derecho nacional y las normas internacionales de protección de datos aplicables.

¿Qué herramientas se necesitan para la planificación y la gestión del proyecto?

Estos proyectos polifacéticos requieren conocimientos especializados y un enfoque bien concebido de la planificación. Se necesitarán un plan de implementación integral que haya sido refrendado a través de los mecanismos de gobernanza, y estrictos controles para que se cumplan los plazos y no se supere el presupuesto. Para que sean realistas, los plazos deben negociarse y no inventarse. Si es preciso adquirir la tecnología biométrica o la capacidad de desarrollarla, o ambas, habrá que contar con los periodos de tiempo estándar para esa adquisición, y los contratos deberán negociarse para que se ajusten al plan de implementación.

Para un proyecto de esta naturaleza, las herramientas de gestión disponibles en el comercio serán esenciales, dada la necesidad de captar los hitos principales de una serie de actividades en múltiples lugares. Aunque un miembro del equipo responsable dirija la gestión del proyecto, el proceso de gobernanza de este debe apuntar a que todo el equipo se identifique con el plan. Habida cuenta de las múltiples esferas de trabajo y los diferentes equipos de tareas, las plataformas de colaboración serán esenciales para el intercambio de información dentro de cada equipo y entre todos ellos. Las herramientas de notificación, como los informes en la pantalla, pueden ser útiles. En las reuniones de planificación del proyecto y de información deberían examinarse también los riesgos de la ejecución, incluidos los casos en que el tiempo, la calidad o los recursos sean un problema.

¿Por qué es importante comunicar durante la implementación?

Tiene que haber expertos en comunicación que velen por que todos los miembros del equipo, asociados e interesados —incluidos los beneficiarios y las personas cuyo trabajo cotidiano se vea afectado por la introducción de esos sistemas biométricos— tengan la misma visión de la naturaleza y el propósito de la política, y la oportunidad de aportar información, según proceda, sobre los acontecimientos durante el proceso de implementación. La información actualizada y los esfuerzos por lograr la participación de los interesados en la implementación de la política reforzarán el nivel de disposición y aceptación, y crearán las condiciones propicias para la introducción del cambio. En este ejemplo, podría proporcionarse información actualizada sobre el proyecto, a intervalos regulares, a los oficiales de fronteras, las autoridades de los aeropuertos, los funcionarios de los ministerios competentes, las autoridades locales de las zonas fronterizas, los migrantes que tengan probabilidades de verse afectados (por ejemplo, a través de sus representantes diplomáticos o consulares) y los grupos conexos de la sociedad civil. La producción de carteles y anuncios (con imágenes que ayuden a las personas con dificultades para leer, mensajes de audio y traducciones) que informen a los migrantes, en un idioma que entiendan, sobre el uso y la protección de los datos biométricos será de gran utilidad.