Ciclo de políticas

Puede ser útil examinar el marco del ciclo que guía la elaboración de políticas. En este ciclo, la política pasa por una serie de etapas (véase la figura 4), cuyo carácter cíclico significa que el proceso se repite una y otra vez, hasta que la política queda perfeccionada, adaptada o, si es el caso, eliminada.

Algunos sostienen que el ciclo de políticas no refleja la realidad, que los procesos de elaboración de políticas son desorganizados y no lineales, que las etapas se superponen, y que la aplicación es con frecuencia precipitada, y la evaluación, poco frecuente, tardía o superficial. En muchos casos, los responsables de la formulación de políticas se ven obligados a reajustar la política y los programas para que correspondan a compromisos políticos o anuncios de una solución de política particular hechos mucho antes de que se hubiera recopilado y examinado la base de información debidamente comprobada. Esto puede verse agravado por el hecho de que la migración es un tema de gran carga política para los gobiernos. La “necesidad de actuar” se plantea a menudo a raíz de un debate público sobre la necesidad de resolver un problema específico, y no del objetivo de producir un conjunto ponderado de opciones de política.

En el contexto de las políticas migratorias, los responsables de la formulación de políticas se encontrarán probablemente con ambos tipos de experiencia. A veces existirán el tiempo y la determinación de hacer las cosas a fondo y bien, en cuyo caso el ciclo de políticas será una guía útil. Esto ocurrirá más frecuentemente cuando ya se hayan realizado el importante trabajo preliminar y la inversión necesarios para producir la estrategia en materia de migración arriba descrita, y el esfuerzo relativo a las políticas sea un trabajo proactivo y orientado al futuro, basado en el plan de acción correspondiente (véase la anterior sección sobre las estrategias nacionales en materia de migración). En otros casos, los responsables de la formulación de políticas se basarán simplemente en su buen juicio, ojalá respaldado por una comprensión profunda del contexto conseguida gracias a la atención prestada a la información pertinente a lo largo del tiempo. Incluso en estas situaciones, el ciclo puede ser una referencia útil.

El proceso de elaboración de políticas ideal comprende las siete etapas siguientes: 1) determinación y definición del asunto, 2) datos, investigación y análisis, 3) formulación de políticas, 4) consultas sobre las políticas, 5) adopción de políticas, 6) implementación de políticas y 7) seguimiento y evaluación de políticas. Como indican los círculos azul y naranja de la figura 4, las etapas de los datos, la investigación y el análisis y de las consultas con los interesados son fundamentales no solo como etapas concretas del ciclo sino también a lo largo de todo el proceso, para fortalecer la eficacia, la adopción y el impacto de las políticas. Por ejemplo, la consulta con las partes interesadas pertinentes o las investigaciones pueden tener lugar antes de la etapa (1) de determinación del asunto o durante esta, y de hecho pueden ser el desencadenante de nuevos trabajos de formulación de políticas; del mismo modo, los datos son necesarios durante la etapa de implementación (6), para respaldar la evaluación (7) de la calidad.

Sinopsis de las siete etapas del ciclo de políticas

Las etapas de la elaboración de políticas se examinan más a fondo en las secciones y los capítulos señalados a continuación. En resumen:

1. La determinación y definición del asunto es la primera etapa y entraña la determinación y el diagnóstico del problema u objetivo. Véase más información sobre esta etapa en el tema 7, infra.

2. La etapa de los datos, la investigación y el análisis es la fase de creación de la base de información empírica que orientará y moldeará las reflexiones sobre las políticas; en ella se recopilan datos nacionales y prácticas mundiales y regionales y se consulta con las comunidades internacionales de intercambio de prácticas en busca de nuevas ideas. Véanse más detalles en el capítulo 1.4.2 Datos, investigación y análisis para la formulación de políticas.

3. La formulación de políticas es el proceso de examen de los datos recabados y de definición de las opciones disponibles sobre la base de los criterios acordados. Esas opciones se examinan para determinar las que mejor respondan a los problemas o las oportunidades. También se tienen en cuenta la coherencia con otras políticas, la viabilidad y el cumplimiento de las obligaciones internacionales. Luego se centra la atención en los aspectos prácticos del diseño de las políticas, incluidos los instrumentos de política disponibles, y se examina la factibilidad de las distintas opciones y cómo se supervisará y evaluará cada política. Véanse más detalles sobre la formulación de políticas en el capítulo 1.4.3 Datos, investigación y análisis para la formulación de políticas.

4. Las consultas con los interesados tienen lugar a lo largo de todo el ciclo de políticas, pero conviene incluir una interacción estructurada y formalizada con los interesados en una etapa de consultas, especialmente para los temas de política importantes. Una vez formuladas las opciones de política, la puesta a prueba de las ideas con las personas directa o indirectamente afectadas y con los expertos en la materia enriquece la experiencia de elaboración de políticas y aumenta su eficacia. Pero esta etapa también requiere la armonización de intereses diversos y contrapuestos, y a veces las dudas planteadas con respecto a las opciones justifican una nueva iteración de la etapa de formulación. Véanse más detalles acerca de las consultas sobre las políticas en el capítulo 1.4.3 Datos, investigación y análisis para la formulación de políticas.

5. La adopción de políticas se refiere al proceso de aceptación y aprobación de las políticas seleccionadas por las instituciones pertinentes del gobierno a fin de que entren en vigor. La adopción puede tener lugar de muchas maneras distintas, según la naturaleza de la política de que se trate y del marco de elaboración de políticas nacional. Dependiendo de su ámbito de aplicación, en muchas jurisdicciones el instrumento pasará a la arena política. La facilidad con que se adopte dependerá en parte de la medida en que los interesados hayan participado y contribuido y estén alineados con su contenido. Los medios de comunicación suelen desempeñar un papel importante en esta etapa, y la forma en que se comunican los cambios de política pasa a ser crucial; para ello se necesitan una base de información empírica bien desarrollada y una documentación explicativa idónea que establezca los fundamentos de la política. Véanse más detalles sobre la adopción de políticas en el capítulo 1.4.3 Formulación, consultas y adopción de políticas.

6. La implementación de políticas puede ser un trabajo considerable, que requiera la participación de numerosos actores y bastante tiempo. La existencia de planes de implementación robustos, que articulen claramente las funciones y responsabilidades y las maneras en que se implementarán las nuevas políticas, dentro de los plazos y con arreglo a los presupuestos establecidos, es fundamental. Para la rendición de cuentas puede ser necesaria una estructura de gobernanza que permita vigilar los progresos realizados. Véanse más detalles sobre la implementación de políticas en el capítulo 1.4.7 Implementación de políticas.

7. El seguimiento y la evaluación de políticas constituyen la etapa final del ciclo de políticas clásico, y su propósito es examinar y determinar si las políticas cumplen sus objetivos y si deberían prorrogarse, ajustarse o suprimirse. El seguimiento permite seguir de cerca los progresos de las políticas en el logro de los resultados previstos y ayuda a los responsables de la adopción de decisiones a anticiparse a los problemas y realizar proactivamente los ajustes adecuados. La evaluación es una determinación del grado de consecución de los resultados previstos y no previstos, que se realiza de la manera más sistemática e imparcial posible. Debería proporcionar conclusiones y recomendaciones basadas en datos sólidos que orienten la futura labor de elaboración de políticas. Véanse más detalles sobre el seguimiento y la evaluación en el capítulo 1.4.8 Seguimiento y evaluación de politicas.

El ciclo de políticas conceptualiza procesos y enfoques importantes para la formulación de políticas. La formulación de políticas puede no ser tan racional, lineal o sentirse particularmente ordenada, pero los principios que sustentan los procesos de identificación de problemas, datos, investigación y análisis, consultas, formulación de políticas, adopción, implementación y monitoreo y evaluación de políticas son fundamentales para el éxito de las políticas.