El Gobierno del Canadá realiza ejercicios de gestión de emergencias (sitio web en francés e inglés) para poner a prueba los planes de emergencia, el equipo y las funciones del personal. El Gobierno, los encargados de la respuesta inicial y los militares trabajan juntos en ejercicios en que se simulan escenarios de emergencias tales como desastres, amenazas sanitarias o atentados terroristas. El objetivo es validar los planes, el entrenamiento y otros aspectos, y determinar los elementos que se pueden mejorar. Las actividades incluyen simulaciones a escala real, simulacros y ejercicios teóricos. En los ejercicios teóricos no se activan recursos externos, sino que se reúne a los encargados de la respuesta en un debate guiado sobre un escenario hipotético para destacar los procesos, las deficiencias y las posibles soluciones.
La prioridad 4 del Marco de Sendai pone de relieve la función esencial de la preparación para casos de desastre en una respuesta eficaz (UNDRR, 2018). Esa preparación forma parte del contexto global de la gestión del riesgo de desastres controlada a nivel nacional. Comprende todas las actividades encaminadas a mejorar las capacidades antes de que se produzcan los desastre, a fin de reducir los efectos. Para ello es preciso en muchos casos fortalecer la capacidad institucional e impartir capacitación técnica, por ejemplo en la planificación para casos de emergencia, la acumulación de existencias, la educación sobre el riesgo y los arreglos para la coordinación y la evacuación. Lo mejor es realizar periódicamente exámenes, pruebas y ejercicios de simulación, adaptando las medidas de preparación para que sean adecuadas, eficaces y fiables en caso de crisis (UNDRR, 2017a).
Los análisis de las capacidades locales y nacionales permiten detectar los puntos fuertes y las carencias que es preciso subsanar. Estos análisis determinarán el nivel de recursos humanos, físicos y logísticos requerido para una respuesta eficaz, así como las necesidades de fomento de la capacidad para lograr que todos los interesados pertinentes estén debidamente capacitados y equipados. Tendrá que haber una capacidad de respuesta y sistemas de monitorización en estado de espera, listos para activarse en caso de emergencia (UNDRR, 2017a). También podría ser útil establecer estructuras para coordinar las intervenciones de los diferentes interesados, por ejemplo un centro de operaciones de emergencia (véase más información al respecto en la sección Coordinación de la respuesta humanitaria).
La gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad ayuda a promover estrategias adecuadas de preparación para casos de desastre y reducción de riesgos en cada lugar. Las estrategias que aprovechan los conocimientos tradicionales y locales tienen más probabilidades de ser sostenibles y de atender a las necesidades de la comunidad. Esto incluye, por ejemplo, el establecimiento de equipos y planes de respuesta a situaciones de emergencia a nivel de las comunidades, y la preparación para casos de desastre a nivel de las organizaciones.
Organismo de Seguridad Pública del Canadá.
- Llevar a cabo análisis de las capacidades nacionales y locales para detectar los puntos fuertes y las carencias que es preciso subsanar.
- Efectuar una preparación específica para cada situación, aprovechando los conocimientos tradicionales y locales.
- Tener en cuenta las necesidades de los migrantes internacionales en la preparación:
- mejorar sus conocimientos sobre las amenazas locales;
- mejorar la competencia cultural del personal encargado de la gestión de desastres;
- elaborar planes de contingencia para los consulados;
- alentar a los migrantes a inscribirse en el consulado más próximo, para que en caso de emergencia sea más fácil identificarlos, llegar a ellos y prestarles asistencia.
OIM, 2017.
- Comité Permanente entre Organismos, Common Framework for Preparedness, 2013. Este marco fue elaborado para mejorar la planificación y coordinación entre los actores nacionales, humanitarios y de desarrollo a nivel de los países. También tiene por objeto desarrollar la capacidad de preparación nacional y local de manera más coherente y eficiente. Para ello presenta un enfoque sistemático, aplicable a nivel de país, que permite evaluar colectivamente la capacidad y las necesidades, y propugna el uso de esta evaluación en la elaboración e implementación conjunta de programas y planes para reforzar la preparación. Su enfoque basado en los derechos humanos promueve la resiliencia y la protección.
Cuando se detecta o se considera probable que se materialice una amenaza o un peligro específico, los Estados u otras instituciones pertinentes pueden elaborar un plan para casos de emergencia que respalde los arreglos de preparación. Estos planes pueden formularse a nivel nacional, regional o local, según la clase de amenaza de que se trate y el alcance que pueda tener. Por ejemplo, en Filipinas, el gobierno provincial de Batangas, por conducto de su Consejo Provincial de Gestión de Desastres y Reducción del Riesgo, elaboró un plan para el caso de erupción del volcán Taal (Manila Bulletin, 2018).
Las directrices para la preparación de la respuesta en casos de emergencia (disponibles en inglés) elaboradas por el Comité Permanente entre Organismos ofrecen a los Estados una orientación sobre lo que deben tener en cuenta en la planificación para una emergencia. Esta planificación permite a los gobiernos y a sus asociados acelerar el proceso de prestación de la asistencia crítica inmediatamente después del inicio de una emergencia humanitaria prevista, mediante la adopción de decisiones por adelantado sobre los recursos (humanos y financieros) necesarios, los procedimientos de coordinación que se emplearán, y quién se encargará de qué y en qué momento (Comité Permanente entre Organismos, 2015).
- Anticipate the potential impacts of disasters and various resulting scenarios, including population displacement.
- Ensure collaborative planning, involving all stakeholders that would need to be active in an emergency response (government bodies at the national, regional and/or local level, civil society and humanitarian partners).
- Account for all potentially affected segments of the population, including women and children, non-binary individuals, the elderly, people with disabilities and other migrants. Take account of their presence, the patterns of their movement (including seasonal migration) and high-immigration areas.
- Systematically review and update the contingency plan, both as part of a regular process as well as in any case of notable demographic changes.
While the impact of a hazard can never be certain, scenario building helps maximize the relevance and applicability of the planned response. Scenario building involves situational and risk analysis, including a disaster displacement risk assessment. For each different scenario, the response strategy would include information on:
- The availability of supplies/assistance locally and around the country (for example, medical supplies, shelter materials, food);
- The responsibilities in the provision of specific assistance (that is, which ministry and at what level – national, regional or municipal);
- The responsibilities regarding the coordination of the delivery of assistance (for instance, the Ministry of Health would be responsible for emergency primary health care, so any other stakeholders intending to provide emergency health care support must coordinate with the Ministry of Health at the regional level).
Nepal is highly exposed to disasters such as earthquakes, floods and landslides. Disaster risk is compounded by rapid population growth and urbanization. To strengthen the resilience of local communities, the Government’s National Disaster Response Framework (NDRF) supported an initiative that designated open spaces for humanitarian purposes. These spaces were identified to meet communities’ projected needs, to be used to provide safety and assistance for people displaced by disasters. National disaster management actors have mobilized women’s groups, youth clubs, local authorities and businesses to maintain the spaces, for instance by regularly clearing the land when using it for sports and recreation. This also allows the population to gain a better sense of how these open spaces can be used in times of disaster. On 25 April 2015, a severe earthquake struck near the city of Kathmandu in central Nepal, killing 9,000 people and damaging or destroying more than 600,000 structures. The previously established spaces proved essential throughout the response and recovery.
IOM, 2017.
La finalidad de las evacuaciones humanitarias es salvar la vida de las personas expuestas a un desastre ya ocurrido o inminente. Permite su traslado rápido y tempestivo a lugares más seguros y con estructuras de albergue. Hay diferentes tipos de evacuaciones, como las que se realizan por tierra, mar o aire, las que ocurren dentro de un mismo país y las que requieren cruces de fronteras y la participación de dos o más países. Las evacuaciones entrañan la movilización y coordinación de capacidades y recursos, la provisión de albergues y asistencia adecuados, y la ayuda para la recuperación rápida de los evacuados y otras personas afectadas por el suceso. La planificación permite movilizar esas capacidades y coordinar esos recursos antes de que comience la evacuación. En el caso de las evacuaciones internacionales, es necesario haber establecido acuerdos de antemano con el país de acogida.
La planificación e implementación de las evacuaciones compete al organismo de gestión de desastres o emergencias del respectivo país, que estará a cargo de la respuesta global a la emergencia y de la protección de las personas afectadas por el desastre. La comunidad humanitaria internacional podrá prestar la asistencia que se solicite, pero la eficiencia de las evacuaciones dependerá en gran medida de la planificación efectuada de antemano, por ejemplo en el marco de la planificación para casos de emergencia, para que la operación tenga lugar de manera eficaz y sin tropiezos. Por lo general, los planes de evacuación tienen que ser completos y específicos para cada lugar, pero las experiencias de diferentes países pueden ofrecer cierta orientación para esa planificación (Grupo Temático Mundial de Coordinación y Gestión de Campamentos, 2014).
| LEGAL BASIS | An evacuation plan should consider existing domestic and international legislation relevant to evacuations, as well as the protection of and assistance to evacuees. |
|---|---|
| ROLES AND RESPONSIBILITIES | Evacuation is a complex process involving multiple organizations and actors. Hence, it is vital for all relevant parties to understand their roles and responsibilities within the broader response framework. |
| PROTECTION | A key element in an effective evacuation plan is the protection of populations, particularly vulnerable groups, from potential sources of physical harm, such as floods and landslides, as well as from all forms of violation of rights, exploitation and abuse. |
| SYNERGY | Evacuation plans at national, regional and local levels should fit into existing legal and operational frameworks at other levels to match existing resources and response capabilities. |
| PUBLIC INFORMATION | Wherever it is possible and necessary, evacuations might be undertaken as a pre-emptive measure in response to early warning systems (EWS), before a situation of increasing risk becomes critical. |
| COMMUNITY PARTICIPATION | The success of an evacuation is significantly enhanced when local people and communities participate in evacuation planning. |
| TRAINING | Various forms of trainings, including drills and simulations, serve to confirm (or challenge) the utility of emergency plans and ensure people can implement them. |
| CLIMATE CHANGE | The effects of climate change should be considered as evacuation plans need to be adaptable to the scale and severity of future disasters. |
| RESOURCES | In the case of gaps, the planning team should explore the infrastructure and other arrangements for gaining access to additional resources from outside the region. |
| EVACUATION ZONE | Ensure that the evacuation zone is safe, appropriate and meets the needs of evacuees. |
Source: Global CCCM Cluster, 2014.
Affected populations should be included in the planning process to the extent possible and they should be regularly informed on evacuation procedures. The needs of evacuees will evolve over time, and therefore, upon evacuation, resources to manage the situation in the short to medium term need to be planned; for example, more permanent shelter or housing options will be required if evacuations last longer. Evacuations only end once people have safely and voluntarily returned home, are durably integrated in a local community or relocated to an alternative location. Depending on the context, evacuations may last for an extended period of time, until such solutions are achieved. In such cases, dedicated resources, including potentially through international support, need to be planned for and adjusted accordingly (Global CCCM Cluster, 2014).
- Conduct a community analysis, including the identification and profiling of potential evacuees.
- Implement risk assessments and mapping exercises detailing the specific risks and the potential level of severity for hazards in each area of concern.
- Assess the size of the affected population and its capability to transport itself.
- Find the right evacuation timing model.
- Identify the role of community-based organizations, NGOs, private agencies and other actors within the given evacuation zone.
- Make an inventory of personnel, equipment, hospitals and medical services for treatment of injured persons.
- Identify safe transit points and refuge zones.
- Identify security concerns or potential conflicts which may affect evacuation.
- Establish critical infrastructure evacuation plans for hospitals, schools, prisons and so forth.
- Consider the potential for populations to evacuate themselves across the border into a neighbouring country.
- Global Camp Coordination and Camp Management (CCCM) Cluster, Comprehensive Guide for Planning Mass Evacuations in Natural Disasters (MEND Guide), 2014. T
his guide serves as a reference providing key considerations, best practices and a template that can be tailored to the respective context to assist planning bodies at all levels – both urban and rural – in the development and/or refinement of evacuation plans in accordance with emergency management principles.
Un sistema de alerta temprana es un sistema integrado de vigilancia, pronóstico y predicción de amenazas, evaluación del riesgo de desastres, comunicación y preparación que permite a las partes interesadas adoptar las medidas oportunas para reducir los riesgos de desastre con antelación a los sucesos peligrosos. Como tal, es un componente importante de la gestión del riesgo de desastres y una herramienta fundamental para hacer frente al desplazamiento causado por desastres (UNDRR, 2006). Un sistema de alerta temprana eficaz debería integrar el riesgo de desplazamientos y constar de cuatro elementos estrechamente vinculados entre sí (ibid.):
- El conocimiento del riesgo de desastres sobre la base de la recopilación sistemática de datos y de evaluaciones de ese riesgo;
- Un sistema de vigilancia y alerta, que incluya la detección, el análisis y el pronóstico de las amenazas y las posibles consecuencias;
- La comunicación, por una fuente oficial, de advertencias autorizadas, oportunas, exactas y aplicables, con la correspondiente información sobre la probabilidad y el impacto;
- La capacidad de respuesta, incluida la preparación a todos los niveles para responder a las advertencias recibidas.
Es importante informar a las personas que puedan tener que desplazarse sobre las dificultades que podrían experimentar. Esto les permitirá adoptar decisiones bien fundamentadas sobre la forma de reducir su exposición y vulnerabilidad, lo que puede incluir el abandono preventivo de las zonas de riesgo, o consideraciones prácticas como los documentos legales que puedan necesitar si tienen que desplazarse, especialmente si ese desplazamiento o traslado planificado se prolonga más de lo previsto. En el caso de las amenazas de evolución lenta, como las sequías, las alertas tempranas y la información sobre los riesgos ayudan a las personas a adoptar decisiones para mitigar las pérdidas económicas que podrían suponer la destrucción de los cultivos o la muerte del ganado. Un mejor conocimiento de los riesgos ayuda también a asegurar el cumplimiento cuando se emiten las alertas de evacuación.
- Tailor early warning systems to address the affected population’s information needs. This includes migrants’ specific needs such as limited language capabilities, distrust of authorities, differences in risk awareness and perceptions, and differences in access to media and communication channels.
- Set up regular meetings with all major stakeholders, including the scientific community, to gain their input and to increase understanding of the early warning system, including what is needed/expected from them and when.
- Create manuals and procedures to support this process.
- Plan for capacity building and provide the necessary infrastructure to observe, analyse and forecast hazards.
- Involve at-risk population in the development of early warning systems (UNDRR, 2009).
- Conduct an analysis of risks and regularly review risks to ensure that the early warning system stays relevant.
- The early warning system should be informed by lessons learned from past events and continuously improved as a result (UNDRR, 2004).
In 2017, the Government of Indonesia showed how an efficient early warning system can reduce people’s exposure to risks related to volcanic activity. Indonesia’s Centre for Volcanology and Geological Hazard Mitigation monitors volcanic activity and issues alerts to the National Disaster Management Agency, the police and the military. In August 2017, the Centre noticed heightened seismic activity around Mount Agung on the eastern end of the island, which was followed by shallow volcanic earthquakes.
Due to the early warning, the authorities began evacuating potentially affected populations and extended the exclusion zone around the volcano. In order to prevent people from making daily trips to the hazard zone to take care of their livestock, the authorities also evacuated cattle. These measures saved lives and livelihoods as well as prevented mass displacement when a series of eruptions started in late November.
IDMC, 2018.
- La preparación incluye esfuerzos destinados a desarrollar las capacidades antes de que ocurra un desastre, para reducir sus repercusiones.
- El análisis de la capacidad nacional y local es una parte esencial de la preparación, para poder subsanar las carencias antes de que se produzca el desastre.
- Otro componente fundamental de la preparación es el establecimiento de estructuras de coordinación de los múltiples interesados (como un centro de operaciones de emergencia).
- En todos los esfuerzos de preparación es importante tener en cuenta las necesidades de los migrantes internacionales.
- La planificación para casos de emergencia incorpora los arreglos de preparación y puede efectuarse a nivel nacional, regional y local. Si se han adoptado decisiones por adelantado sobre los recursos, la coordinación y los procedimientos, los gobiernos podrán empezar a prestar la asistencia crítica desde el comienzo mismo del desastre.
- Los planes para casos de emergencia deberían tener en cuenta las evacuaciones. Si se considera que se requerirán evacuaciones internacionales, los gobiernos deberán estudiar la posibilidad de concertar acuerdos de antemano con los posibles países de acogida.
- Los sistemas de alerta temprana permiten a los gobiernos informar a las personas que podrían tener que desplazarse sobre los riesgos que corren.