Diálogo interestatal sobre políticas migratorias

Cabe observar que:

• Los mecanismos de consulta interestatales sobre migración son diferentes de otras formas de cooperación interestatal, como los acuerdos bilaterales y multilaterales, que en general son más formales y pueden conducir a la implementación de medidas acordadas; estos mecanismos son adicionales a esas otras formas de cooperación y no las sustituyen.
• Los mecanismos de consulta interestatales sobre migración son foros informales y no vinculantes para el diálogo y la colaboración en materia de políticas. Como tales, estos mecanismos de consulta son distintos de las iniciativas y los compromisos. Las iniciativas y los compromisos tienen un plazo especificado y se traducen en resultados que no son por fuerza jurídicamente vinculantes pero que requieren un empeño sustancial por parte de los Estados que deseen aplicarlos, o por lo menos respetarlos en sus políticas y marcos de gobernanza nacionales. Es importante señalar, sin embargo, que los procesos consultivos regionales sobre migración, y los foros interregionales sobre migración en particular, han contribuido en muchos casos al establecimiento de iniciativas mundiales (véase Iniciativas y compromisos globales referentes a los migrantes y los refugiados en el capítulo Iniciativas y compromisos en materia de migración).

La historia de los mecanismos de consulta interestatales sobre migración se remonta a la década de 1980, cuando se establecieron las Consultas Intergubernamentales sobre Migración, Asilo y Refugiados. En un comienzo, esas consultas se centraron en las cuestiones del asilo, pero con el tiempo fueron incluyendo debates más amplios y el intercambio de prácticas y datos sobre las políticas migratorias en general. Otras iniciativas regionales similares, como el Proceso de Budapest, la Conferencia Regional sobre Migración y la Conferencia de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) (sitio web en inglés), establecidas en los años noventa, incluyeron un repertorio más amplio de cuestiones migratorias y sentaron las bases para el establecimiento de los diálogos que existen actualmente. Al año 2019 había 33 mecanismos de consulta interestatales sobre migración, que abarcaban 211 Estados y territorios del mundo y una amplia variedad de esferas temáticas (véanse más ejemplos en la PARTE II).

Creados principalmente para el intercambio y la cooperación, independientemente de cómo se denominen, muchos mecanismos de consulta interestatales sobre migración tienen las mismas características:

• Son mecanismos multilaterales, consultivos y dirigidos por los Estados.
• Se dedican a examinar cuestiones migratorias únicamente.
• Son diálogos permanentes que se convocan a intervalos regulares para examinar cuestiones relacionadas con la migración, por lo general desde la perspectiva de la elaboración de políticas.
• Tienen por objeto contribuir a las diversas fases de la gobernanza de la migración (desde el establecimiento de la agenda, pasando por la creación de consensos y la comunicación, hasta la modificación de leyes, políticas o prácticas concretas que rigen el modo en que se gestiona la migración a diferentes niveles. Véase más información sobre el ciclo de políticas en el capítulo Elaboración de políticas migratorias).
• Son apreciados por sus marcos más bien informales y no vinculantes, que estimulan la discusión franca entre los Estados participantes. Los documentos finales de las reuniones, al igual que los otros documentos producidos por estos mecanismos, son de carácter consultivo y por lo general no obligan a los Estados. Sin embargo, los alientan a examinar lo que su contenido supone y a incorporar las conclusiones y recomendaciones en sus políticas, leyes y marcos administrativos nacionales.
• En muchos casos tienen asociaciones formales con uniones políticas y económicas regionales. Esta asociación formal permite a los mecanismos asesorar a esas instituciones y moldear sus políticas migratorias. Por ejemplo, el Diálogo sobre Migración para los Países de África Central (MIDCAS) fue establecido por la Comunidad Económica de los Estados de África Central (CEEAC), que a su vez es parte de la Comunidad Económica Africana. Del mismo modo, la Comisión Centroamericana de Directores de Migración (OCAM) está asociada formalmente con el Sistema de Integración Centroamericana (SICA).

Aunque su función es principalmente de asesoramiento, los mecanismos de consulta interestatales sobre migración contribuyen de manera importante a facilitar la coherencia y la cooperación entre los Estados participantes. Para ello:

• Aportan ideas y experiencias al desarrollo de una visión común de la dinámica y los distintos aspectos de la migración, y facilitan la adopción de enfoques comunes que se expresan en políticas, leyes y marcos administrativos. También pueden contribuir al diseño y la implementación de proyectos piloto o de iniciativas regionales e interregionales, lo que a su vez promueve la colaboración continua entre los Estados.

• Sirven de foro para el trabajo en red y la cooperación dentro de los Estados, al reunir a diferentes departamentos gubernamentales, y entre los Estados, según el tema de interés de cada mecanismo. Por ejemplo, un debate sobre la migración y el desarrollo puede reunir a los ministerios responsables de la inmigración, las finanzas y la planificación en un diálogo desde una perspectiva nacional y regional. Las oportunidades de establecer redes entre los Estados durante las reuniones también facilitan el diálogo y la cooperación en los procesos formales, ya que muchos funcionarios participan tanto en las reuniones del mecanismo de consulta como en las reuniones interestatales oficiales a nivel bilateral o multilateral (Hansen, 2010). Con frecuencia, las cuestiones que se debaten formalmente ya han sido examinadas de manera informal durante una reunión del mecanismo de consulta, en que se definen y discuten los problemas y se formulan conclusiones y recomendaciones, a veces antes de su consideración e incorporación en los debates y acuerdos oficiales. Posteriormente, muchas de esas conclusiones y recomendaciones se tienen en cuenta en los procesos de gobernanza mundiales.
• En algunos casos, organizan talleres de orientación más técnica, que ayudan a aumentar la capacidad de los Estados miembros de formarse una idea más completa de un aspecto particular de la migración (como la gestión de fronteras). Esos talleres son también una ayuda para la elaboración de políticas y prácticas a nivel nacional. Dado que se trabaja con todos los Estados miembros simultáneamente, se facilita asimismo una mayor cohesión y coherencia entre los enfoques de los Estados a nivel regional.
• Mantienen un repositorio de datos sobre la migración.

Los mecanismos de consulta interestatales sobre migración pueden hacer una contribución considerable a la elaboración o modificación de las políticas y leyes migratorias nacionales. La formulación de principios rectores y directrices y la preparación de manuales son formas particularmente importantes de apoyar a los Estados miembros y promover las buenas prácticas. Los mecanismos de consulta interestatales refuerzan también los enfoques regionales e internacionales de la migración por lo menos de tres maneras: en primer lugar, al alentar a sus Estados miembros a ratificar los instrumentos internacionales (por ejemplo, los Protocolos contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, en el caso de los Procesos de Bali y de Budapest); en segundo lugar, al promover el debate para encontrar un terreno común en los enfoques de política de los Estados miembros; y en tercer lugar, al desarrollar actividades en colaboración para abordar las cuestiones migratorias.

En el plano internacional, los mecanismos de consulta interestatales sobre migración se han organizado para hacer contribuciones concretas a la gobernanza a distintos niveles. La Reunión de los Procesos Consultivos Regionales, Interregionales y Mundiales sobre Migración, de carácter anual, tiene por objeto promover los intercambios y las sinergias respecto de diversas cuestiones migratorias, contribuir a mejorar la coherencia de las políticas a nivel regional, interregional y mundial, y establecer enfoques comunes ante los nuevos asuntos que se planteen en relación con la migración. Estas reuniones, que la Organización Internacional para las Migraciones convoca, coordina y atiende en calidad de secretaría técnica, congregan a las presidencias y secretarías de los principales procesos consultivos regionales, foros interregionales y procesos mundiales sobre migración. También pueden invitar a participar a asociados tales como uniones políticas y económicas, organizaciones intergubernamentales o comisiones regionales de las Naciones Unidas.